美國最高法院判決後　臺灣更應通過對等貿易協議

▲1月20日美國最高法院宣佈，川普根據《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）所課的關稅是違法，因爲《國際經濟緊急權力法》並未賦予美國總統課稅權利。（圖／達志影像／美聯社）

●賴怡忠／遠景基金會執行長

2026年對美國總統川普感覺是相當的出師不利，不僅去年上臺時發下兩週內解決俄烏戰爭的豪語，在一年過後依舊沒有實現（俄烏戰爭進入第五年，已經超過二戰中太平洋戰爭的時間），在1月20日美國最高法院宣佈，川普根據《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）所課的關稅是違法，因爲《國際經濟緊急權力法》並未賦予美國總統課稅權利。

這個判決讓去年根據IEEPA發動的解放日關稅、對等關稅、芬太尼關稅通通歸零。川普對此判決憤怒異常，特別是其中還有川普在第一任期其全力護送上壘的大法官也在同意IEEPA關稅是違憲徵稅之列。

但是川普總統的動作也很快，馬上宣佈根據1974貿易法第122條款，從2月24日到7月24日，對進口到美國產品徵10%的附加關稅，過了一天後，川普又宣佈將這個附加關稅提升到最高許可值的15%。

這個決定對於美中臺的經濟關係立即產生衝擊。首先，對美國對中關稅來說，在最高法院判決前平均有到37%（關稅停火協議的結果），但在最高法院判決後，川普根據122課徵的10%關稅，美國對中平均課稅約降到27.6%，平均下降了10%。在隔天川普將附加關稅提升到15%後，平均美國對中關稅回升到32.2%（以上數字皆排除關稅帶來貿易轉移效果之假設與模型計算）。

但對臺灣方面比較複雜，這是因爲臺灣與美國有簽署對等貿易協議（臺灣還在等自身立法院審議），因此要區分被涵蓋在1962貿易擴張法232條的品項（例如半導體、鋼、鋁、銅、木材、小客車；休旅車及其零件、中大型卡車、巴士、傢俱與家居產品等），以及非232涵蓋的品項。臺灣在對等貿易協議中還有2072項是被豁免關稅的，這與中國的情形很不一樣。

而關稅處境的改變也會影響川普與中國談判的底氣。雖說川普可以持續使用301、122、232、202、338等關稅工具，但這些工具從發動到執行需要一定時間（要調查以及公開聽證），還需要國會的配合，因此是有一定程度的變數存在。

固然在川普上任前所課的對中關稅不會受到影響（2024年底美國對中關稅平均爲19.3%），因此例如301課稅就不會被改變，但隨叫隨用的IEEPA關稅工具已經不在，要新增加關稅得經過前述所說的過程，這就使得川普預計在三月底的訪中行，會變成處於較爲弱勢的地位。

美國最高法院在1月20日宣判《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）並未給予總統課稅權力，因此不管是「解放日關稅」，「芬太尼關稅」，或是之後的「對等關稅」，通通是違法徵稅。這代表以IEEPA爲法源的徵稅行動必須停止。

但是根據232、301、201等課徵的關稅還是合法的，因此最高法院只是針對根據IEEPA所課的關稅部分做判決。這也是我們在計算後判決時代的關稅時要注意的部分。因爲中國被課的關稅也有許多是來自301、232等部分，而這些是都不會撤銷的。

因爲最高法院的判決認爲IEEPA課稅是自始違法，這立即牽涉到違法徵稅的退稅問題。但是最高法院把這個問題交到美國國際貿易法院（CIT）處理，換句話說，要退稅的程序與認定過程都還是個未知數。而且即使退稅程序被確定後，整個過程也可能會拖一段時間。對不少想爭取退稅的公司來說，可能向國際經貿法院搞集體訴訟會較能讓自己的退稅排序提前。

川普總統在聽到最高法院的判決後暴跳如雷，不僅在記者會大罵大法官，也說大法官說《國際經濟緊急權力法》給川普總統有權力搞貿易制裁，甚至全面中斷貿易，但是卻不能課徵任何一毛錢。他認爲這簡直豈有此理。但川普之後也隨即重整旗鼓，宣佈從2月24日開始，根據1974貿易法第122條款對進口美國商品課徵10%關稅持直到7月24日爲止，意即122所賦予的150天徵稅權限。隔一天再度將附加關稅從10%提升到15%。

使用122顯然是因爲這個操作無須經過內閣部門的調查與公開聽證程序（301、201、232），國會也只有川普政府在150天后想延長征稅時限時纔會被徵詢。

此外，122給予上限課徵15%的權力，原先猜測川普「只」課徵10%應該是意欲以此維持原先對所有國家不論有無順差都課徵10%基礎關稅的標準，但之後提升到最高的15%附加關稅，除了這是依法可以課徵關稅的最高值外，可能也是使其與美國和一些主要經濟體（日、韓、歐盟）達成的15%關稅協議齊一水平，增加其他國家要與美國達成雙邊協議的動機，並降低某些已達成協議國家可能會放棄協議的誘因。

在這五個月的122附加關稅期，可能同時會發展其他賦稅工具（301、232、201、338）的課稅操作。在五個月截止期後開始施行，以達成無縫接軌的課稅運作。

此外，因爲232、201都是針對產業與品項，只有301與338是針對國家。因此如果要注意川普政府可能會發動的國別打擊，首要關注的就會是在這段期間有無發動對個別國家的301調查（338形同核彈級操作，帶來的不確定性太高，估計使用的可能性較301低）。

在最高法院判定總統不能夠根據《國際經濟緊急權力法》（IEEPA）課徵關稅後，美國總統可以課稅的主要依據就剩下232、301、122、201、338等條款。301、122、201都與1974貿易法有關，是這個貿易法的第301、122、201條。232是來自1962年的貿易擴張法，338則是來自近一百年前1930關稅法的第338條。

232是1962貿易擴張法第232條，處理的是針對特定產業或品項對國家安全的危害，執行主體是商務部工業安全局（BIS）。232不以國家爲對象，而是以對個別產業爲標的，以對國安構成的危害爲基礎展開調查。可以是產業、公會、總統或是商務部自己提出申請／要求，但由商務部進行調查。其過程還必須諮詢國防部長，在啓動調查後的270天內提出報告，總統收到報告後90天內要有裁示，裁示後在15天內公佈，公佈後在15內生效。基本上從啓動調查到最後生效，最長時間是要在13個月要有結果。

301是1974貿易法第301條，是針對個別國家對美國的不公平貿易行爲所採取的措施。發動調查的機關是貿易代表署，基本上要經過貿易代表署受理，在聯邦公報上公告並收集公共意見，還必須與被調查國的政府展開諮商，先透過談判方式處理爭端，也要舉行公聽會以便讓受益者與受害者都有陳述機會，之後要報請統覈准報復措施，如果報復措施是徵稅，則需要發佈「擬議徵稅清單」並給予公衆評議，最後才發佈正式徵稅執行清單。而且一次效期是四年，如要延伸，還需要再走過這些程序以求延長新的四年。目前只有中國被301針對，而且這個針對是川普發動（2018），但四年後又被拜登政府延續。

122是1974貿易法第122條，是以國際收支平衡爲目的而採取的國際收支措施。意味着只要你認爲貿易失衡，122就可以直接給你一個課稅的法源，這就是去年川普政府以對美有無貿易順差爲基礎的課稅主張。只是122只給你上限課稅到15%，而且一次只有150天，想要延長還要經過國會同意。最高只能課15%，五個月後還要跪求國會同意，這些限制應該是川普之後寧願選風險更高的IEEPA爲課稅基礎，而不是透過122來合法課稅的主因。

但是122沒有要求任何調查與公開聽證程序，除了延長課稅時間要拜託國會同意以外，國會是沒有其他角色的。

201是1974年貿易法201條，主責執行單位是美國國際貿易委員會（US International Trade Commission, USITC），USITC是個跨黨派的獨立機關，不算是行政部門，比較類似（準）司法單位。基本上要證明進口產品激增且導致美國國內產業的損害與威脅。其應對手段包括徵稅及其他措施，一次四年（可延長到八年），而且在發動後，徵稅還須從第二年起要逐年遞減。

川普政府在第一任期時有針對太陽能板與洗衣機發動201調查與相關征稅措施，太陽能板的201措施之後被拜登政府延續至今年2月6日終止（已過了八年）。而洗衣機（當年是美國國內產業界針對韓國LG發動的）的201則在拜登政府任內未被延續，而於2022年停止。

338是1930關稅法第338條，是當年大蕭條時代的強硬關稅措施，已有近一百年沒被使用。這個法律讓總統可以在未經調查下，根據他認定外國對美國實施不合理或歧視性的法律、收費或限制時，可以直接發動最高到50%的關稅甚至全面封鎖該國所有物品進口，而且發動後沒有截止期限，更無須國會同意。這可說是個核彈級的貿易殺手。

從以上的整理可以發現，不管是301、232以及201，都有主責單位以及一定的啓動程序。232沒有規定要公開聽證，也沒有執行期限問題，但商務部必須對總統提出報告，而且針對是一般性的產業問題。大家最擔心，會以針對國家來操作的301則要走所有的程序（調查、公佈、聽證），還包括要與對象國諮詢協商，也有一次四年，延續須經國會同意的要求。122給總統最順理成章根據對美的貿易順差課稅的理由，但最高只可以徵到15%，一次只有五個月，要延長還需國會同意。而201的主責者是類司法單位的獨立機關，與總統意見不一定一致，本身有徵稅時限，還要求在第二年以後課稅要逐年遞減。338最具爆炸力，但也最具不確定性。

有人說川普在IEEPA被認定失去課稅權力後，還是有其他工具可以課稅，因此對川普根本沒什麼。這句話雖然不能說錯，但從以上資料看來，所謂川普使用其他工具後的威力，除了338外，基本上會變得比較有限，而且外界可操作的空間也變得比較多。我們固然要注意川普政府的作爲，但他現在的關稅威迫力的確是在下降的（對中國與對臺灣皆然）。

更重要的是，如果IEEPA那麼宇宙無敵，爲何川普在第一任期時沒有使用，反而是走過整個調查、聽證、公佈等程序，用了2017一整年後於2018纔對中國發動301，以及對全球鋼鋁的232課稅。

顯然川普第一任期時內部對於IEEPA的適法性不是沒有疑慮，但孰料川普連任失敗，導致其回任時只有四年，又不願意在期中選舉後的可能跛鴨效應影響他的政治議程，在課稅上採取可以求速效但法律上爭議頻頻的《國際經濟緊急權力法》先課一把再說，用課稅所得來取得減稅的財源，並利用減稅以取得政治支持來延續川普的政治影響力。川普政府在去年除了用IEEPA課稅外，也同樣發動232調查並大幅擴大項目，應就 是對於IEEPA可能違法有準備的課稅操作。

當川普課10%附加關稅時，有人就會問，當對等關稅被宣佈違法後，我們是否就無需再接受我們與美國簽署的協議，因爲（他們認爲）這個協議是在對等關稅的大刀威脅下籤署，現在對等關稅被認定非法，川普不再能使用IEEPA對臺灣課稅後，是否該重新協商以得到新的協議呢？但是隔天當川普把122附加關稅加到15%後，這個問題就沒有意義了。

因爲簡單來說，我們簽署的臺美對等貿易協議是上限15%關稅，而不籤協議想要重新談判的處境，是面臨15%附加關稅外，還有其他的既定關稅，變成是15%+。有了協議我們是15%關稅天花板，沒有協議要面臨的是15%關稅樓地板，何者對臺灣有利相當明顯。

也有人不死心會說，這15%樓地板關稅也就是五個月，我們可以在這五個月爭取談出更好的協議，因爲川普關稅武器被沒收不少，臺灣因此不是沒有機會。這樣的意見意味着我們要放棄既有的協議，因此在放棄既有的協議時，我們應該要看看我們是放棄了什麼。

首先，我們簽署的協議含括了232調查品項與其他。由於232是可以合法課稅的，因此最高法院的非法課稅判決與涉232無關。而我們的協議在232是拿到最優惠的處理。以半導體爲例，今年1月15日美國公佈232半導體調查結果並開始對半導體課徵25%關稅，而臺灣得到的則是有配額免稅，超過配額的則是最高15%關稅，如果要放棄這個協議，意即半導體馬上面臨今年一月中開始的25%關稅。此外，臺灣的汽車零組件也爭取到232的關稅減讓，而這些都是不含括在IEEPA關稅宣佈非法後可以被豁免的項目的。

臺灣在對等貿易協議中還爭取到未來其他項目的232調查後要課徵的關稅（例如針對木製品、銅、無人機等），我們同樣會享有最優惠待遇。我們要記住，現在還是有其他的232調查在進行，而232課稅是合法的。意即未來還是會有其他232課稅跑出來，我們的臺美對等貿易協議可是保證未來如果出現其他的232課稅，臺灣已經保證可以拿到最優惠待遇。放棄臺美對等貿易協議也代表放棄這個肯定拿到的最優惠待遇。而重新協商時不一定可以拿到類似待遇。

其次，我們還有2072項對美出口零關稅的產品，其中包括1811項工業產品與261項農業產品。去年臺灣對美出超（1501億美元）佔我國對外貿易順差（1571億美元）的九成五，外資法人機構今年對臺灣經濟成長率的高預估（7%）與預期臺灣對美貿易持續升高看好的因素直接相關，因此對美國能爭取到好的貿易條件絕對是重中之重。

看到川普在IEEPA關稅被宣佈非法後開徵15%附加關稅，實際上與我們談到的協議數字是一樣的，而在我們的協議中，15%關稅是天花板，放棄協議要面臨的是15%關稅樓地板，還放棄已經有的2072項零關稅項目，以及未來任何232調查課稅的最優惠待遇。更重要的是，在這五個月的重新談判中，我們是不一定可以會拿到同等好的協議的。

臺灣如果要放棄協議想重新談判，但會是不知道五個月後會變成怎樣。雖然川普的課稅威迫力有在下降，我也不認同所謂川普無敵陰狠，必有課稅新招的這種說法，但關鍵是，我們幹嘛要放棄一個談出條件很好的對等貿易協議呢？

擺在眼前的是，正在進行中的232調查，以及五個月內可能會發動的新301調查，的確帶來不小變數。我們已經在協議中取得之後的所有232調查課稅都可以拿到最好結果，請問這種結果是我們想要放棄的嗎？

放棄協議也意味之後的其他調查課稅都可能會施加在臺灣身上，我們就很可能在缺乏協議保障下，進入被新的301調查，被新的232調查課關稅，還可能被恐怖的338（如果川普總統火大了決定使用這招）絞殺，這些作爲帶來的不確定性實在太高。對於企業經營者來說降低不確定性極爲重要，否則無以展開長程規劃。放棄一個現有超好的協議，也意味放棄穩定性，這並不是明智的做法。

因此對臺灣來說，美最高法院判決後，在經過損益精算，臺灣最好的處置就是更積極落實既有的協議，而不是要打破重來或是暫緩通過，因爲這些操作不會帶來新與更好的機會，反而是更多的不確定性。

此外，此時強調既有承諾的落實，我們也更容易爭取到目前陷入不利處境川普政府的正面支持，對美操作也更會有籌碼。特別是川普如果照舊還是要在三月底赴中進行川習會，我們更應該要在川習會前落實這個協議，而不是增加一個習近平在川習會上可以攻擊的目標，讓習近平不僅操作軍售議題，還想順帶擊落臺美對等貿易協定。

立法院應儘快讓臺美對等貿易協議通過生效，一方面減少習近平的操作空間，並增加國內產業界的外貿穩定性，這纔是正途。

中國因爲這個判決而受益頗多，不僅美國對中關稅因此降幅不小，川普也失去一個有力的課稅工具。當然川普第一任時沒有使用IEEPA，透過301與232也對中國課了不少稅，因此並未實質降低美國從2020以來的對中關稅數額，但這個判決的確讓川普去中國面對習近平時的氣勢有所減消。預期習近平趁此會提出更多要求，對於川普也更無意配合，臺灣在此的狀況就要很注意。

對臺灣來說，需要先確保臺美關係的順暢，之後再去處理美中在對話時有關臺灣的部分。臺美關係順暢包括落實對等貿易協議、過關國防特別預算，並爭取新軍售不被延宕。臺灣也要提醒美方其六大保證中，美國不與中國談對臺軍售是會被信守的。我們要使美國更在乎臺灣，確知臺灣是美國國安核心利益之所繫。讓對臺灣有利的臺美對等貿易協議通過並早日執行，就會是重要關鍵。

▼對臺灣來說，美最高法院判決後，在經過損益精算，臺灣最好的處置就是更積極落實既有的協議，而不是要打破重來或是暫緩通過，因爲這些操作不會帶來新與更好的機會，反而是更多的不確定性。（圖／記者劉亮亨攝）

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