工商社論》五權憲法變成「三拳分立」？憲政僵局如何解？

行政院宣佈對立法院通過的再修版財劃法不予副署，引發憲政爭議。圖／本報資料照片

前總統蔡英文執政期間，「府院黨」一把抓，行政院、立法院、司法院、考試院與監察院，蔡總統都可遊刃有餘的貫徹其意志。在現任總統賴清德眼裡，想必有「大丈夫當如是」的感慨。

但偏不巧，在國會不過半的情況下，賴總統面對的難題是，究竟是應該要承認人民的意志，將內政交付給國會多數聯盟，但仍然依憲法決定國家大政方針；還是要堅持內政外交一把抓，且與國會多數聯盟自內到外處處政治對決？看起來他是選擇了後者，從國會聽證釋憲案、推動大罷免、無限覆議、行政院長不副署，他顯然並沒有接受民進黨並非國會多數的政治現實。

先說「副署」，原本的規定列在憲法本文第四章總統章節的第37條：「總統依法公佈法律，發佈命令，須經行政院院長之副署」。爲什麼列在「總統」章節？因爲憲法本文設計的總統是虛位元首，行政院長才是國家最高行政首長；而行政院長必須由立法院同意任命且依憲法第57條規定對立法院負責。在原始立憲者設計的憲政食物鏈中，立法院多數決定行政院長，而行政院長執掌行政權，爲了避免總統這個虛位元首擅作主張，因此憲法第37條規定總統公佈法律與發佈命令，要經過行政院長的「副署」。簡單的說，副署這個機制，是讓行政院長制衡虛位總統的。

但臺灣歷經民主浪潮改革後，總統既然是全民直選，當然也不該再是「虛位元首」，因此1997年修憲時，權力調整的重心，就是將行政院長任命權，調整爲總統單方任命。也因此，原本規範在憲法本文第37條規定的行政院長對總統「副署」的權力，就成爲退化的盲腸；畢竟修憲後，行政院長已經是由總統單方面任命，在政治上也無法想像自己任命的院長會不副署自己。沒想到物換星移，在將近30年後，「副署權」這條盲腸竟然起了大作用，讓行政院長作爲對抗立法院的工具。

但既然憲法增修條文第3條明確規定了如果覆議失敗，「行政院長應即接受該決議」。那麼，憲政上是否有容許行政院長把原本要拿來對抗總統的副署權，變成對抗立法院的終局武器？以本次政治對抗的重點「財政收支劃分法」爲例，根據執政黨的說法，通過後會對國家造成沉重的財政負擔。但說到底，涉及資源分配的「肉桶立法」在各國比比皆是。如果說這就是立法者違反了憲法忠誠義務而要用副署權對抗，那年金改革法案是否也比照辦理？軍購案呢？未來事無大小是否都用行政院長的副署權，來把立法院多數聯盟變塑膠？

12月19日憲法法庭做出的114年憲判字第1號判決，讓這場「三拳分立」的大亂鬥更顯混亂。本權力分立制衡的基本原理，司法院的審理運作機制本不應該受到立法院的實質干預，也因此原本的立法者相當自制，僅在憲法訴訟法規定：「憲法法庭審理規則，由司法院定之」。但在朝野對立局勢升高的情況下，國會多數修訂的憲法訴訟法，實質介入憲法法院的運作，將違憲宣告的門檻直接訂爲不得低於9人。那問題來了，憲法法院的違憲宣告對象多是立法者，立法者自行堆高違憲宣告的門檻，是不是讓自己更容易輕鬆過關？這樣的修法本身當然充滿爭議。

但對抗爭議修法的方式，應該不會是一個更爭議的憲法判決纔對。在現任大法官8席中5位出席的情況下，甚至不符合修法前的「現有總額2/3以上參與評議」門檻，5位大法官也就做出了違憲判決。他們的理由是，現任有3位大法官拒絕參與評議，因此就不計入「總額」計算。這種將「缺席」當「缺額」的論點，恐怕誤會了反對派3位大法官，可不是真的怠於行使職權或是自請回避，而是已經清楚的表達了反對立場而刻意拒絕評議。

憲政僵局有無根本解決之道？關鍵恐在於賴總統是否真心願意接受去年立法院的選舉，民進黨在政治上並未勝選的事實，而願意尊重選民的意志讓出內政權力，並且真誠的與在野黨政治領袖進行政治協商。前總統陳水扁面對朝小野大的困局猶勝於此，或許他任命唐飛擔任閣揆的政治智慧，可以給現任的執政者一些參考。